土地使用权出让合同的司法解释
《国有土地使用权出让、转让合同及相关纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让人将国有土地使用权在一定年限内让与受让人，受让人支付土地使用权出让金的合同”。之所以在头条对土地使用权出让合同进行定义性解释，主要目的就是要明确土地使用权出让合同的出让主体和出让行为的标的物。依据现行法律规定，出让主体为市、县人民政府，但合同的订立及履行等具体行为由市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门代行。
为保障土地使用权出让行为的透明度和公开性，优化土地资源配置，国土资源部依据现行法律、行政法规制定了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明令商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。随之，在司法实践中也就出现了相关纠纷。为便于对出让土地使用权合同纠纷作统一的处理，我们采纳了多数意见，在《解释》中明确规定，以招标、拍卖方式出让土地使用权的，违反招标投标法、拍卖法强制性规定的，合同无效。鉴于目前我国法律、行政法规没有对挂牌行为作出明确规定，《解释》也就无法作解释性规定。对以协议方式出让国有土地使用权时，出让金低于当地政府按国家规定所确定的最低价的，合同效力如何认定，争议的焦点主要是该合同中的出让金数额条款无效，还是合同无效。有意见认为，城市房地产管理法第十二条已明确规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。其目的就在于防止出让人和受让人随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导致“炒地”现象大量出现，损害国家和社会公共利益。民法通则第五十八条、合同法第五十二条对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为均明确规定为无效。相对意见认为，由于我国地域广，各地情况差异大，再加上某些人为因素，对如何认定出让金是否低于按国家规定确定的最低价难度较大，同时，认定合同无效的依据也不是很明确，如果以出让金低于按国家规定确定的最低价为由认定合同无效，就会造成出让人滥用确认合同无效的诉权，这不仅不利于合同交易关系的稳定和对土地的有效利用，也不利于保护受让人的合法权益，另外，还存在如果当事人不主张合同无效，又应由谁来请求确认合同无效的问题，且合同无效后也难以处理。因此，是否可以规定在出让金低于按国家规定确定的最低价时，只认定出让金支付的约定条款无效，责令或者允许当事人补足价款，促使合同有效履行。还有意见认为，以协议方式出让土地的情况逐渐减少，不具普遍性，应删除该条款。
对国有土地使用权出让合同履行过程中，当事人迟延履行的问题，一种意见认为，出让合同当事人的主要义务是，受让人依约支付土地出让金，出让人按约提供土地。根据合同法第九十四条的规定，只要受让人迟延支付土地出让金，或者出让人迟延提供土地，经催告后在合理期限内仍未履行的，对方当事人请求解除合同时，即应予以支持。相对意见认为，对受让人迟延支付土地出让金的行为应结合具体实际情况处理，只要受让人支付的土地出让金达到一定比例，如已交付７５％以上的出让金的，即使经催告后在合理期限内没有履行，对方当事人也不能解除合同，这样可避免解除权的滥用，导致大量合同被解除。
从《解释》起草之初，对土地使用权的转让问题就始终围绕如何理解适用城市房地产管理法第三十七条、第三十八条的规定展开争论，而且至今仍无定论。《城市房地产管理法》第三十八条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”第三十七条规定，以出让方式取得的土地使用权，不符合第三十八条规定条件的，不得转让。据此，有观点认为，只要不完全具备第三十八条规定的条件，即应认定转让合同无效，但如果在起诉前符合转让条件，可以认定转让合同有效，这样可有效规范土地交易行为，防止投机炒地，也符合当前的立法精神。
相反观点则认为，交付或登记与合同是相互独立的。对土地使用权转让合同，转让人如取得土地使用权证书后与受让人订立土地使用权转让合同的，只要符合民法通则所规定的民事行为有效条件，合同即成立生效，至于合同所转让的标的物是否达到城市房地产管理法第三十八条规定的投资开发条件，能否完成转让行为只是合同履行的问题，并不影响合同的效力，可通过瑕疵担保责任制度对受让人进行救济，炒地行为应由政府行政管理部门监管，不能因转让的标的物有瑕疵而认定合同无效；即使在转让人没有取得土地使用权证书即与受让人订立土地使用权转让合同的情况下，合同也不能当然无效，而只是属于无权处分行为。借鉴大陆法系和英美法系的立法例，均规定无权处分行为有效，只有在合同标的物客观自始不能的情况下，才认定无效，嗣后不能的合同仍为有效。因此，对不符合城市房地产管理法第三十八条规定条件的土地使用权转让合同，不能认定为无效合同。
对当事人转让划拨土地使用权的行为，基本一致认为，划拨土地使用权的转让未经有批准权的人民政府批准的，应属无效，但在起诉前经有批准权的人民政府批准转让并由受让人直接办理土地使用权出让手续，或者决定不办理土地使用权出让手续直接划拨给受让人的，对当事人订立的土地使用权转让合同，根据无效法律行为的转换理论，按照补偿性质的合同处理。
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副主任 执业23年
