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2016-1-24 18:48:30

缓解企业社会保险费用负担的对策


中国法网 www.cnLaw.net [ ] 1171
企业的社会保险费用负担问题,关系到我国社会保障制度改革的顺利推进,亦与建立现代企业制度,深化企业改革有着重大的制约关系。

     同世界大多数国家一样,我国企业的社会保险与职工福利费用是构成我国企业人工成本的重要组成部分。企业负担过重,特别是国有企业社会保险费用负担过重的问题,在最近已十分突出,企业负担过重的问题,应当在建立独立于企业、事业之外的社会保障体系过程中认真加以解决。本研究报告将以养老保险为重点,分析和研究企业社会保险费用负担的状况和解决对策。

     一.传统的依托于企业的劳动者保障模式,使我国企业的社会保险费用负担过重具有历史客观性。

     由于历史形成的客观原因,在计划经济体制下,我国企业职工工资由国家统一确定,养老保险等各项社会保险待遇标准也由国家统一制定,除国家对保险待遇实行财政优惠政策补贴外,主要费用由企业直接支付,即各企业职工及退休人员的保险福利,由各企业自己负责。这一时期的保险制度缺乏社会共济性质,实质上是一种“企业保险”。这种依托于企业的社会保险使企业负担日益沉重,从表一(见表)可见:企业为职工的保险福利开支已达到工资总额的30%;表二(见表),表明80年代以后,离退休人员迅速增多,在职职工与离退休人员之比已由1980年的1:12.8降至1998年的1:4.0。

     1999年全国各项社会保险费用实际支出:

     全国退休费:1925亿。医疗费:5.39亿;失业:91.6亿;工伤:11.9亿;生育:6.6亿;总计:2089亿;1999年全国支出社会保险费2233.7亿,占全国工资总额:9875亿的21.2%。(根据1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报)

     80年代以来,我国一直对这种传统的企业社会保险制度进行着改革的努力。采取了包括建立社会保险管理机构,推进养老保险费用社会统筹;实行社会统筹和个人帐户相结合,以及建立国家、企业、个人多层次的支柱体系等重大措施。毫无疑问,这些改革使我国社会保障制度有了很大进步。但事实上,大部分保险福利项目的费用仍由企业直接支付。在总体上,我国依托于企业的社会保障的基本格局没有改变。

     二.以传统的企业缴费为基础的社会保障制度面临危机

     这种危机既与我国传统的社会保险制度本身有关,也与我国正在进行的经济转轨,从计划经济向市场经济过渡中的各种调整有关。其危机表现如下若干方面:

     (1)社会保险费用筹资渠道不畅,没有规范的法律保障:

     目前我国的社会保险费用的筹集渠道是来自四个方面:

     1.用人单位,按一定比例缴纳的费用(养老、医疗、失业、工伤、生育);这是最主要的部分。

     2.职工个人按工资收入总额缴纳一定比例的费用;

     3.国家的财政补贴;

     4.社会保险基金营运得到的回报率;

     在实际运作中,上述四种渠道均不同程度地受到限制。

     1.从企业中一方看,负担已很重,1998年养老保险费用在工资总额20%以上的省份达到18个,见表三(见表):

     如将养老、医疗、工伤、失业、生育五项保险费加总则用总计为:

     养老+(医疗6%,工伤1%,失业2%,生育0.6%)(按国务院缴费最高目标限额)=29.6%

     2.职工个人缴费在一定意义上仍然是象征性的,无法对费用提供实质性的支持。1998年全国32个省、自治区、直辖市职工个人缴费最低是西藏为1.0%,;最高是上海为5.16%。

     3.从国家财政补贴渠道看,近几年我国政府加大社会保险改革力度以后,已经加大补贴力度,但国家财政力量有限,1998年工商税收占GDP为10.09%,这一指标低于发达国家,也低于发展中国家。国家财政补贴社会保险费用的压力已很重;

     4.从社会保险基金运营、保值、增值方面看,因近年来一系列复杂的原则和利率的多次下调,保值都很困难,增值根本无法实现。

     (二)社会保险费用需求增长速度大大超过供款人数的增长速度

     从表四(见表)的统计数字分析可见:

     1.在总体上,在职职工人数呈缩小趋势。1998年的全国在职职工人数12336.5万,比较高峰值的1993年全国在职职工人数14849万减少2512.5万。其中国有企业职工人数和集体企业职工人数降幅最大,分别为-2110.7%、-1493.4万;其他非公有经济为增长趋势,比1993年增长1091.6万。

     2.与此同时,全国领取养老金的离退休人员都一直处于绝对增长状态,1993年全国离退休为2780万人。1998年为3593.6万人,5年净增813.6万。年增长率5.9%。

     3.全国参加基本养老保险统筹的职工人数:1993年为7335.7万人;1998年为8475.8万人。年增长率为3.1%。。供款人数增长大大慢于领取养老金的人数的增长。

     (三)职工负担系数不断加重,其中以国有、集体企业的负担最重

     从表五(见表)、表六(见表)可见:

     1.职工负担系数除个别省份外,全部呈日益上升趋势;

     2.与1994年相比,1998年行业统筹移交地方后,全国平均职工负担系数仍然上升0.077%;

     3.高于全国平均水平的有17个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团(以下简称“兵团”),其中上海和兵团的职工平均负担系数最高,分别为0.543和0.518,详见表六。

     4.从表七(见表)可见:1998年全城镇在岗职工为12336.5万人,全国离退休人员为3593.6万人。如按国有、集体、其他经济划分,国有、集体企业的负担系数最重:

     (四)养老保险缴费收不抵支扩大

     从1996年起少数地区基本养老保险基金开始出现赤字。

     1998年上半年收支统计分析,有17个省收不抵支,全国总平均首次为收不抵支。

     1998年底统计收不抵支的省份从上半年的17个,扩大到21个,全国总平均收不抵支,累计结余基金支付养老金的月数也在下降。

     由于个别地区首次出现支付危机,不得已被迫降低离退休人员的保障水平,此种现象对在职职工也产生影响,担心将来是否会拿到养老金。

     (五)收缴率下降趋势日益严重

     全国基本养老金收缴率1993年为93.3%,1996年为92.5%,1998年为90.2%(行业划归地方统筹前数字)。1998年收缴率在85%以下的省份有9个:青海74.12%;海南77.87%;重庆78.31%;西藏78.77%;黑龙江79.78%;宁夏80.04%;山西83.46%;四川84.08%;安徽84.08%。

     三.我国企业社会保险费用负担过重原因分析:

     (1)传统现收现付制度模式与管理上的原因:由于现收现付制度是用在职职工缴费积累来支付离退休人员养老金,而我国传统的社会保险制度又是以国有企业为主要供款渠道,处于转轨过程中的许多国有企业效益差,在职职工生活难以保证,必然使缴纳养老金处于困境。

     (2)我国社会保险(主要是养老保险)正处于由现收现付制度向部分积累制转轨,这种体制的转换,在社会保险费用的筹措上必然是加重趋势。根据国际经验和实践,由现收现付向积累制转变要2倍的成本代价。我国传统社会保险费用筹措体制是现收现付制度,1953年制度初期是按工资总额3%交纳,但那时社会保险制度处于起步阶段,企业的社会保障负担还不重,人口老龄趋势还不明显。由于历史的局限性,由于经验、能力,我们如何组织社会保障这样重大的社会计划的研究,还处于起步阶段。

     (3)我国的社会保险从1951年颁布中华人民共和国劳动保险条例至今已有近五十年,制度已进入成熟期,根据国际经验,社会保障制度进入成熟期后,老龄化、负担过重,都成为基本特征。

     四.缓解企业社会保险费用负担的若干对策思考:

     对策之一,防范社会保险的支付风险是政府的一项重要责任,也是关系到社会稳定的重要方面,国家必须尽快推进社会保险立法工作,通过制定《国家社会保障筹资法》对社会保险的支付风险加以法律规范。

     对策之二,研制社会保险费用征缴警界线,降低企业社会保障负担。

     在建立独立于企业、事业之外的统一,规范的社会保障体系的过程中,应当一并解决企业的社会保障费用负担过重的问题。

     在社会保险转型和实行部分积累制度模式下,有必要规定社会保险各项费用总合(主要是养老保险缴费率)的上限——通称警戒线,以及部分积累模式中的需要的基金积累率——每年多提取的积累金额,占当年职工工资总额的比例,以规范社会保险基金的筹措和管理。当基金提取比例不断升高,达到或超过规定警戒线时,提取比例保持在警戒线上,基金给付不足部分便用逐年累计的积累金补足。参照发达国家的经验,日本把警戒设定为29%左右,欧洲各国将其设定在24%左右,如若考虑到中国经济水平和职工工资收入偏低的现实,近期内可以考虑把警戒线设定得略高一些。警戒线比例,我国还没有经验,应当通过宏观分析科研项目,尽快研究提出。对于积累率,设计时必须充分考虑到国家和企业的承受能力,必须兼顾目前利益和长远利益,积累率定得过高或过低均有害。如果积累率定的低,从近期看虽可减轻企业的负担,但从长远看则不能解决养老金给付的资金缺口,因而必将影响中国经济的持续发展。积累率如果定高了,则会加重企业负担,杀鸡取蛋会使养老保险基金来源陷入极大困境。从目前实际操作看,我国的社会保险费征缴比例在一些省份已很高,需要用警戒线加以控制。(见表八见表)表内数字。养老为1998年12月未实际数;医疗率按国务院统一的6%口径;工伤费率统一按1%计算,失业保险费率统一按2%计算;生育统一按0.8%计算,如表十分析:有16个省份社会保险费率占工资总额的比重超过30%,值得引起注意,并应采取控制措施。

     对策之三:加快政策配套及可操作性研究,使国有企业改革中部分资产划归社会保险基金落到实处,补充社会保险基金不足。

     我国企业改革与新的社会保障制度的建立,一个重要课题是如何偿还老年职工养老金隐性债务,和如何将沉淀于国有资产之中的隐性养老金合理、确切地分离、落实、划拨出来。

     在国有企业改制过程中,通过清产核资,资产评估,产权界定和产权登记等规范程序,把国有企业净资产或中小企业社会拍卖所得货币形态资产中,部分划归养老、医疗等社会保险基金,作为国家弥补企业离退休职工和老年职工过去劳动积累,实现清理历史欠帐同建立现代企业制度和健全社会保障制度目标任务有机结合,在理论,法律政策等方面都已有充分的依据。我国前一时期改革已在一定的政策中体现了这种思路。如:劳动部《企业职工养老保险基金管理规定》劳部发(1993)117号文规定:“参加基本养老保险的企业,因破产或关停等原因无法继续履行缴纳基本养老保险义务时,应按照国家有关规定,在清算企业财产中优先向社会保险管理机构清偿欠缴的基本养老保险费和一次性拨付企业离退休人员离退休费用。”但从近几年的实际改革进程看,这种从国有资产存量划分一定数量的资金补偿社会保险资金的隐性债务工作始终没有实质性的进展,致使企业目前仍然用现实收缴的养老金,给退休人员发放退休金,不断地补偿着历史隐性债务,这种现实收缴还要考虑适当积累,以解决在职职工以后的养老金资金,这种状态不尽快解决,难以使企业摆脱过重的社会保险负担。目前政府应当尽快加强这方面的立法与操作方法研究,使之尽快加以落实。

     对策之四:开源,扩大社会保险基金来源

     在向企业征缴社会保险费的余地很有限的情况下,应当从开源的思路出发,扩大社会保险基金的来源。社会保障是政府为解决劳动者或社会成员的老年、失业、疾病等各种风险而举办的社会福利计划,每个家庭,每个社会成员都有义务为实施这一计划纳税、供款。因此,可以通过设立社会保障特种税的方式对每个劳动者、家庭开征特种税,补充社会保险基金。美国保障福利制度繁多,77项保障福利项目,每个家庭为此纳税3600美元,约占美人均GDP的12.6%。我国应当考虑设立社会保险基金特种税的方式,解决资金不足问题;

     另外可以通过遗产税、烟草、酿酒业的行业特种营业税,以及彩票发行等扩大资金来源,补充医疗保险基金的不足。

     五.解决企业社会保险费用负担过重的深层次思考

     研究从传统的依托于企业缴费为财政基础的社会保障计划向以国家税收为财政基础的社会保障计划转变。

     推进社会保障制度改革的最终目的是促进经济发展,从这个角度说,只有尽快减轻企业负担,使社会保险费用的筹措比例降至合理水平,才能使企业在发展经济中保持经济活力,在整体上促进经济的发展。

     智利原有的养老保险制度,雇主缴费20%,雇员还要缴15%,合计费率高达35%;改为储备基金制度后,只要求雇员缴费10%加3%的佣金。尽管后者还是以国家财政承担了全部“老人”的退休费和“中人”的认可券为代价的,但从雇主的角度看,负担大大减轻了,企业发展的活力增强了;于是,雇主也乐意积极地代扣代缴养老费,这反过来又促进了参保和缴费人数的增加。从这个实例说明我国最近颁布的《社会保险费征缴暂行条例》在推进过程受阻是有其深刻客观原因的。

     《社会保险费征缴暂行条例》第26条规定“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的,由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”毫无疑问,这一规定是为了强化社会保险费征缴工作的力度,但这条规定至今在不少地方难以落实。收缴难,社会保险费征缴率下降,一些地方社会保险基金开始入不敷出,这些都说明我们正在推进的以企业缴费为基础的社会保险制度正在面临危机,把希望寄托于扩大覆盖面的余地也是十分有限的,因为从统计数字上看,非公有经济的规模和就业人数还十分有限,不可对此期望过多。况且,将这部分人员扩大进来,只是一种“寅吃卯粮”的权宜之计。因此,有必要从更宽的视野,改变思路,另僻径溪。

     对策之一:调整国家财政支出结构从社会保障筹资依托基础上改变思路,实施重大的改革。

     对策之二:从制度设计入手简化社会保障组织方式,降低社会保障管理成本。

     对策之三:建立国家社会保险基金管理公司,与国内住房制度改革与住宅市场运行相结合,在立法保证的前提下,通过高级专家管理机构,使社会保障基金,在金融市场良性运行中发挥作用,保值并增值。



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