陈有西：关于取消律师所和律师年检的几个问题

　　这些建议到底有没有道理呢?能不能一概而论地将律师所年检，等同于企业的年检，不加分析地同时停止?如果停止，这里面的原因是不是完全相同，具体执行中又会遇到什么样的有待明确的问题呢?这些问题，需要从市场经济主体地位的角度，和法律行业社会责任要求的角度，进行全面客观的分析。本文试图比较系统地对这些问题，进行一些疏理分析。

　　一、 律师行业的两个基本属性

　　上世纪80年代中国恢复律师制度以来，已经从2千律师，经过30多年发展，发展到24万律师，23000余家律师所。律师既是一个企业经济组织，同时又是国家法治体系中，负有社会管理功能的重要力量。既有经济属性，同时又有法治属性。

　　从经济属性来说，律师所成了容纳法律从业人员就业的主要渠道，除了公务员，法律院校毕业的优秀人才，大部都聚集在这个行业。律师所是一个自谋生计的营利性组织，没有国家一分投入，相反每年向国家交纳比一般企业和合伙制工商户高得多的税负(历年好多地区一般在营业收入的15%左右)。有的地方已经将律师业作为当地招商引资培养税源的高源服务业。

　　从法治属性来说，律师所不同于一些纯了为了营利而组成的企业。但是贯彻国家三大诉讼法、实现国家成文法体系的唯一站在民权一方的力量，参与着司法结构中不可缺少的一个重要环节。这一点，其重要性一点也不亚于国家供养的公安、检察、、行政执法系统的作用。从这个属性而言，律师所又不只是光用经济营利指标就可以考核的。

　　目前中国有三类组织机构：一是政府部门和公营事业单位，由政府编委和行政审批设立;二是民间组织和社会团体，在民政部门登记注册;三是企业公司经营组织，在国家工商行政管理机关登记注册。而律师事务所不属于这三类，截至目前也没有明确身份。1990年，司法部发文件表示，律师事务所是事业单位，不能进行工商登记。2000年，又发文称律师事务所也不能进行民政登记。现在走的是司法厅按《行政许可法》进行审批设立，而不是按公司制登记设立。

　　二、中国律师业的发展，需要引进现代企业制度

　　因为这两个属性，中国的律师业管理，包括《律师法》的立法，都特别强调社会性、法治性的特征，而忽略了经济性的特征。一个突出问题是：律师所不在工商机关登记，而由司法厅进行备案审批登记。而在企业代码证、税务登记证等方面，又同企业一样，在技术监督局和税务局登记。这导致中国《公司法》改革中的好多先进的现代企业制度模型，和科学先进的管理办法，受到了严重的政治需要的束缚，严重地制约了中国律师的规模化、专业化、正规化、国际化的发展。

　　第一、律师所只限于合伙制，无限责任，没有有限责任公司。这对于有数千律师执业的大型律师所而言，风险控制是非常不利的。从而也制约了有国际竞争力的大型律师所的形成。

　　第二、享受不到国务院资本制度改革的措施成果。如果在工商局注册，取消年检，自然包括律师事务所。律师的注册资本，仍然按原司法部的规定，需缴足30万注册资本。

　　第三、落后陈旧的律师管理模式严重制约律师业发展。或只能办分公司(分所)，不准办子公司(独立成员所)。律师总部不准搬迁。只能注销后重新注册。律师所名称字号以省分割，既不准不写省名单用字号，也不准称“中国”，不按国际惯例用字号行世。全国只准设一个字号的总所，其他都是分所，而不是成立独立核算事务所的组成的律师集团，和律师联盟。《律师事务所管理办法》2008年7月18日由司法部令第111号发布，《律师法》修订后，《管理办法》2012年相应修订。增加了第五章法，专门规定分所的设立、变更和终止。原来的《律师事务所设立分所管理办法》，1997年1月1日废止。律师分所名称排列方式，一直没有变化，都是按照省名+字号+分所地名+分所的名称排列。不要小看这个好象无足轻重的问题，其实这个几十年不变的规定，严重制约了各省地方律所的发展。

　　因为在中国传统的官本位的环境下，一个外地所如果在北京设立分所，名称上有省名，有分所两字，是不可能同北京的独立所平等竞争的。只有北京的所，可以到全国办分所而成功，各省到北京办分所，基本都失败，无法发展。比如北京大成律师西宁分所，业务在当地只会产生正面效应;而如果青海江源律师北京分所，在北京基本上就无法立足。这导致中国大型律师所总部都往北京集中，再往全国发展，24万律师也都往北京集中。结果就形成了中国律师所北京所合纵连橫、一统天下的奇怪现象。完全民营化独立执业的律师业，也完全复制了官本位的京城中心文化模式。计划经济的管理办法，严重保护了北京的地方利益，制约了全国律师律师业的平等崛起。结果导致全国十分之一二万四千多律师，都流入北京执业，导致律师所、律师分布的严重不均衡。

　　据有关报道，美国的律师占总人口比是270比1。前年我访问以色列，800万人口4万律师，是200比1。中国13亿多人口，现在是5800比1。如果按1000比1配律师，中国需要140万律师。这样就可以大大促进社会按规则治理，和良性管理，稳定中产阶级阵营。因此，中国律师业未来十年，将是一个发展迅猛的大产业，也是环保、高端的蓄税服务业，也是法律人才就业的主流行业。

　　因此，中国律师业必须按现代企业制度进行管理，应当引进现代企业制度，统一归入工商局的企业自由登记，释放律师业的活力，容纳更多的法律人才就业。司法部的《律师事务所管理办法》，要按照工商局现代公司登记办法，进行修改衔接。要允许公司制律师事务所的设立，自由选择有限责任股东和无限责任合伙各种形式成立。对律师社会信誉，和执业责任后果，用责任保险的方式，进行分解保障。

　　三、律师业年检同公司年检的不同

　　律师业同企业公司，在经营性、自养性、容纳社会劳动力、自负盈亏自担风险、依法向国家纳税诸方面，是完全一样的。律师所就是一个经济营利企业组织。但是，由于其社会管理的法治功能特征，国家公权力对其的管理，既有市场主体的资格审查，更有法治参与者的法庭素质和业务素质的担忧审验。因此，其年检制度的内容是不同的。

　　概括来说，律师所年检，包括了注册资本审查、还有政治素质审查、执业能力审查、和执业表现审查等多种方面。其法律和规章性规范，主要有：《律师法》的规定、2008年的《律师管理办法》、《律师事务所管理办法》、和《律师事务所年度检查考核办法》。

　　根据这些具体的规定，律师和律所年检，主要包括：

　　一、注册资本要求。《律师法》没有律所注册资本的规定。司法部《律师事务所管理办法》第七条规定，“设立普通合伙律师事务所，应当具备下列条件：(四)有人民币三十万元以上的资产。”

　　二、队伍建设情况。《律师事务所年度检查考核办法》第七条分解为下列事项：(一)律师人员的数量、素质、结构变化的情况;(二)组织律师开展思想政治教育和律师职业道德、执业纪律教育的情况;(三)组织律师开展业务学习和参加职业培训的情况;(四)开展律师党建工作的情况。

　　三、业务开展情况。第八条分解为：(一)办理业务的数量、领域、质量、收入;(二)遵守法律、法规、规章和行业规范的情况;(三)指导和监督律师代理重大案件、群体性案件的情况;(四)对律师监督和投诉查处的情况;(五)法律援助、社会公益活动的情况;(六)当事人、有关部门及社会公众表扬、投诉的情况。

　　四、律师表现情况。第九条分解为：(一)律师遵守法律、职业道德、执业纪律和执业行为规范的情况;(二)法律援助义务、公益活动的情况;(三)受行政奖惩、行业奖惩的情况;(四)律师执业年度考核的情况。

　　五、内部管理情况。第十条分解为：(一)执业管理制度建立和实施的情况;(二)收费、财务和分配管理制度建立和实施的情况;(三)依法纳税的情况;(四)建立执业风险、事业发展等基金情况;(五)管理聘用律师和辅助人员的情况;(六)管理分支机构的情况;(七)管理人员实习的情况;(八)业务档案、律师档案管理的情况;(九)章程、合伙制度实施的情况。

　　从以上司法部的规定可以看出，律师所和律师的年检，不只是审查其经营的注册资本能力这么简单，而是延伸到了政治素质、业务素质的全面考核。就像国家机关的年终考评。完全是对一个所全面社会责任履行和政治素质、业务素质的全面核查。

　　四、律师为什么普遍要求取消年检

　　律师对年检为什么普遍反对，主要原因是三条：一是，因为通过年检，对律师所和律师进行了实质上的政治控制和经营方式控制，为不当打压律师提供了方便，限制了律师执业权利和执业自由;二是，因为司法行政机关和，往往借年检收取高额年检费用，致律师所和律师增加了强制性交纳的不合理开支;事实上，现在律师事务所年检不收费，以注册会员费的方式收取会费，这是一笔不小的经济负担。以笔者所在地区为例，五人以上的律所年费为1万元，增加一个律师加1000元，百人所就得交10万元。律师个人年检费，每人另外交2000元。另外，为了防范律师执业风险赔偿，年度考核时还有代收每人执业保险费300余元。这样，一个所一年的年检费用就达30余万元。近年为了减轻青年律师的负担，第一年注册免交，第二年交半。但是对于律师所来说，在缴纳国家很重的税收营业额的15%左右之后，再交这么重的年检费，确实是个负担。而且，中国律师自治长期得不到落实，会员代表大会代表和会长的选举，优秀律师评选，往往没有真正落实律师选举权和推举权，行业被操纵，律师们交了费，而没有真正实现自己应有的会员权利，自然非常有意见。三是，每年年检，有很多的考核要素，导致了大量的人力物力的浪费，加重了律所和律师的负担。现在网络上表达的，主要是前面的两项规定。四是，这种年检后果严重。《律师事务所年度检查考核办法》规定，在年度考核中，被司法行政部门评定为“不合格”的律师事务所，将被停业整顿一个月到六个月，整改不合格的，可依法吊销其执业许可证。也就是说，这种年检很有可能直接导致律师所的倒闭和破产，而其原因往往不是真的这个律所业绩很差经营不下去，而完全是因为政治因素和其他报复因素。这一做法已经在北京等地多次发生，完全不同企业年检的性质和后果。这对于完全是个人或者合伙投入创办的经营实体来说，是完全违背市场经济规律的，是违背现代企业制度的一种枷锁和巨大的经营风险。

　　有了上述这收多因素，中国律师反对年检就是顺理成章的了。而官方以各种理由坚决坚持年检，也就很好理解了。说穿了，这是一种行政管理措施，而不是一种对市场主体的资质公示方式。

　　五、律师所和律师年检应当取消

　　第一，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》的出台，为律师年检的取消，提供了一种可能。中共十八届三十全会《关于全面深化改革的决定》第(31)条提出：深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法。(34)条中又专门规定：完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度。中国的律师业已经定位为市场体系中最科学的矛盾解决机制，是现代高端中介服务业，已经是一个重要的利国利民的产业。律师业必须引进现代企业制度，按现代最先进的经济组织来进行管理。《律师所管理办法》、《律师管理办法》、《律师名称管理办法》、《律师分所管理办法》，都要按照三中全会的决定，进行清理修订。对律所年检，按国务院文件精神一起取消。

　　第二，合伙制律师所设定注册资本低限本身违背基本逻辑

　　司法部2008年的《律师事务所管理办法》规定，设立普通合伙律师事务所必须实缴30万注册资本，而设立特殊的普通合伙律师事务所则要实缴1000万注册资本。所谓实缴资本，就是年检时司法部门要看审计提供的验资报告和审资报告，申请注册律师事务所也要审核这两项报告。一旦发现注册资本有变动，就是抽逃注册资本，可判3年以下有期徒刑。所以，《办法》规定的注册资本必须存在指定账户，用于律师所的开支。这会给以智力服务为特征、租房办公的律所造成不必要的经济负担。现在国务院既然已经规定企业都可以认缴资本，不用实际一次到账，律所这一规定自然应当废除。

　　中国目前95%以上的律师所是合伙企业，按合伙制登记并纳税。按照《合伙企业法》第二条规定：普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。目前中国基本上都是普通合伙，即合伙人的所有个人资产是同企业无限绑定的。在这种法律背景下，设定律师所的30万注册资本是毫无意义的。所有合伙人的个人财产，都是注册资本。其义务比大多数企业都要重，所以根本必要要求律所实缴巨额注册资本。完全可以按国务院新规定和《公司法》的修正案，取消律师所的注册资本规定。而且，这不用修改《律师法》，因为并没有这个规定。只要修改司法部的《律所管理办法》就行了。

　　第三、行政性考核评比可以进行，但不能年检化变相钳制

　　目前政府和司法行政管理机关非常坚持年检不能取消，确实有两大因素，一是不年检收不上费;二是不年检整顿律师业就没有了抓手。在废不废的问题上，围绕这两条会产生激烈的争论。如果没有社会上的关注和探讨，官方坚持原年检方案，就是必然结果。

　　中国律师业中，确实存在着很多问题。由于律师的自谋生路没有国家投入的自由职业者特性，政府确实不像管理司法机关那样有效地管理律师。而所有法律行业，往往同上层建筑和国家管理直接相关，有政治属性，所有法律人中只有律师是游离于体制之外的。如果放弃年检，几乎没有有效的手段可以控制律师。

　　因此，从这些动机和目的看，年检已经脱离了行业资质审查的本来属性，成了行政管理的措施。有好多业务素质和资本信誉上都合格的律师所和律师，由于政治的因素而被不通过年检，丧失了经营和从业资格。因此，从年检的本来目的和性质看，用这种衍生的手法来附加整治律师，显然是不妥当的。

　　律师所的政治素质和业务素质确实要考核，但应当不同年检挂钩，更不能同收费相结合，作为要挟收费的手段。而应同评优、总结、考核等行政措施相结合。不定期进行。

　　第四、要为律师业松绑，支持律师业发展壮大

　　由于律师业的政治属性，官方最早切入管理，主要还是从政治稳定、政治控制的角度，而不是为了这个行业的发展壮大和营利纳税能力。随着律师对市场经济社会的重大调节作用开始发挥出来，律师的经济功能、社会功能、纳税功能、就业功能开始被越来越显著地看到了。象上海等土地资源紧缺的地方，已经将引进律师高端服务业，作为招商引资培殖税源的重要一环。

　　官方管理机构，要转变对律师行业的错误认识。律师是法治国家的重要力量，是社会矛盾的调节器，是官方治理国家的重要依托力量。不是制造麻烦、提高社会管理成本的消极力量。三中全会的决定明确指出了这个定位。因此，国家要大力扶持律师业的健康发展，变管理为服务，为律师业松绑，为律师业开路，而不能只知道管死和整顿。引进现代企业制度，取消对律师和律师事务所年检，具有正面意义和迫切性。可以迅速支持这个行业的壮大发展。新一届中央政府组成以来，已经连续数批下放和取消了一些行政审批事项，各省相关部门也有不少新动作。我们期望司法部也能够解放思想，以开拓精神清理旧的规章制度，跟上中央和国务院的步伐。

　　本文作者：陈有西

　　来源：《民主与法制》杂志